Lãnh đạo công là tiến trình định hướng, truyền cảm hứng và điều phối hành động của các chủ thể trong và ngoài bộ máy nhà nước nhằm tạo lập, bảo vệ và phát triển giá trị công dưới các ràng buộc thể chế chính trị và pháp lý. Khái niệm này phản ánh sự tương tác phức hợp giữa quyền lực chính trị, trách nhiệm giải trình xã hội và năng lực điều hành hành chính trong việc giải quyết các vấn đề chung của cộng đồng. Bài viết phân tích cơ sở lý thuyết, các vai trò cốt lõi, bằng chứng thực nghiệm quốc tế và thực tiễn vận dụng lãnh đạo công trong bối cảnh cải cách hành chính tại Việt Nam.
Bản chất và đặc trưng phân biệt của lãnh đạo công
Lãnh đạo công (public leadership) vận hành trong một không gian đặc thù được cấu thành bởi quyền lực công, ngân sách công và trách nhiệm phụng sự lợi ích toàn dân. Trong nhiều thập kỷ, các nhà nghiên cứu hành chính học đã tranh luận liệu năng lực lãnh đạo trong khu vực công có khác biệt căn bản so với khu vực tư nhân hay không. Mệnh đề kinh điển của Wallace Sayre và Graham Allison từng nhận định rằng quản lý công và quản trị tư tương đồng nhau ở những khía cạnh không mấy quan trọng, nhưng lại dị biệt sâu sắc ở các điểm mấu chốt. Khác biệt lớn nhất không nằm ở kỹ thuật quản trị nhân sự hay kỹ năng giao tiếp, mà bắt nguồn từ mục tiêu cứu cánh, nguồn gốc tính chính danh và môi trường thể chế bao quanh.
Khu vực tư nhân lấy việc tối đa hóa lợi nhuận, gia tăng giá trị vốn hóa cho cổ đông và mở rộng thị phần làm thước đo thành bại tối cao. Trái lại, khu vực công không tồn tại để sinh lời tài chính mà nhằm tối đa hóa phúc lợi xã hội, duy trì trật tự pháp quyền, bảo đảm công bằng xã hội và cung ứng dịch vụ thiết yếu cho mọi tầng lớp nhân dân. Người lãnh đạo doanh nghiệp thường nắm quyền tự chủ cao trong việc phân bổ nguồn lực và tái cấu trúc tổ chức, trong khi người lãnh đạo công phải tuân thủ nghiêm ngặt các khuôn khổ hiến định, đạo luật và quy định hành chính chặt chẽ.
| Tiêu chí so sánh | Lãnh đạo khu vực công | Lãnh đạo khu vực tư nhân |
|---|---|---|
| Mục tiêu tối thượng | Tạo lập và duy trì giá trị công, công bằng xã hội, phụng sự lợi ích cộng đồng | Tối đa hóa lợi nhuận tài chính, thị phần và giá trị cổ đông |
| Nguồn gốc tính chính danh | Hiến pháp, pháp luật, ủy quyền dân chủ của nhân dân và quy trình bổ nhiệm chính trị | Quyền sở hữu tài sản, vốn đầu tư và quyết định của hội đồng quản trị |
| Trách nhiệm giải trình | Đa tầng, công khai trước cơ quan dân cử, cơ quan tư pháp, truyền thông và người dân | Chủ yếu trước hội đồng quản trị, đại hội đồng cổ đông và khách hàng tiêu dùng |
| Môi trường quyết định | Đa chủ thể, chịu ràng buộc bởi chu kỳ chính trị, luật ngân sách và thủ tục công vụ | Tự chủ cao, linh hoạt phản ứng theo tín hiệu thị trường và áp lực cạnh tranh |
| Thước đo hiệu quả | Tác động xã hội, mức độ hài lòng của công dân và sự minh bạch trong sử dụng ngân sách | Doanh thu, lợi nhuận ròng, tỷ suất sinh lời trên vốn và năng suất lao động |
Do phải vận hành dưới sự giám sát liên tục của công chúng và các cơ quan quyền lực nhà nước, lãnh đạo công luôn đối mặt với trạng thái xung đột giữa nhiều mục tiêu mâu thuẫn nhau: vừa phải bảo đảm tính công bằng tuyệt đối trong phân bổ nguồn lực, vừa phải đạt được hiệu quả kinh tế; vừa phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình hành chính, vừa phải linh hoạt thích ứng trước những biến động khẩn cấp của đời sống xã hội.
Sự tiến hóa của các mô hình lý thuyết lãnh đạo hành chính
Lý thuyết về lãnh đạo trong khu vực công đã trải qua ba bước chuyển biến mang tính thời đại, phản ánh sự thay đổi sâu sắc trong nhận thức về vai trò của nhà nước và mối quan hệ giữa chính quyền với công dân.
Giai đoạn hành chính công truyền thống
Dưới ảnh hưởng của học thuyết phân tách chính trị và hành chính của Woodrow Wilson và mô hình bộ máy quan liêu duy lý của Max Weber, giai đoạn hành chính công truyền thống coi người lãnh đạo công vụ chủ yếu là các nhà kỹ trị thực thi pháp luật. Trong mô hình này, mục tiêu chính sách được quyết định bởi các thiết chế chính trị dân cử, còn các nhà hành chính đóng vai trò người thừa hành trung lập, bảo đảm tính ổn định, thứ bậc nghiêm ngặt và tính chuẩn mực của thủ tục văn bản. Lãnh đạo trong giai đoạn này đồng nghĩa với việc kiểm soát tuân thủ, hạn chế tối đa sự thiên vị cá nhân và duy trì kỷ cương hành chính vô tư.
Giai đoạn quản lý công mới
Từ cuối thế kỷ trước, làn sóng Quản lý công mới (New Public Management) xuất hiện nhằm khắc phục sự trì trệ và quan liêu của bộ máy hành chính truyền thống. Mô hình này cổ vũ việc đưa các nguyên lý quản trị kinh doanh tư nhân vào khu vực công, bao gồm phân cấp tự chủ tài chính, tư nhân hóa một số dịch vụ công, áp dụng cạnh tranh nội bộ và coi công dân như những khách hàng tiêu dùng dịch vụ. Người lãnh đạo công trong làn sóng này được kỳ vọng hành động như những nhà quản lý doanh nghiệp năng động, chú trọng đo lường hiệu suất thông qua các chỉ số định lượng và cắt giảm tối đa chi phí vận hành.
Giai đoạn quản trị giá trị công và mạng lưới hợp tác
Tuy nhiên, các giới hạn của mô hình thị trường đã bộc lộ rõ khi khu vực công đối mặt với các vấn đề xã hội nan giải, bất bình đẳng gia tăng và khủng hoảng niềm tin công chúng. Đánh giá về chặng đường 10 năm phát triển lý thuyết lãnh đạo hành chính, Van Wart (2013) chỉ ra rằng cộng đồng học thuật và thực tiễn đã ghi nhận làn sóng phản hồi mạnh mẽ trước các giả định hạn hẹp mang tính thị trường hóa của phong trào quản lý công mới. Lý thuyết đương đại dịch chuyển trọng tâm sang các phương tiếp cận coi trọng giá trị đạo đức, tinh thần dân chủ và sự hợp tác đa chủ thể.
Đồng quan điểm đó, Bryson, Crosby và Bloomberg (2014) nhấn mạnh rằng quản trị giá trị công đòi hỏi người lãnh đạo phải vượt ra ngoài ranh giới tổ chức hành chính đơn lẻ để tạo lập giá trị công thông qua sự tham gia của công dân và sự phối hợp liên khu vực. Giá trị công không chỉ đơn thuần là sự tổng hòa của các tiện ích tiêu dùng cá nhân, mà bao gồm cả sự gắn kết cộng đồng, niềm tin vào thể chế, công bằng xã hội và sự phát triển bền vững. Người lãnh đạo công không còn là người ra lệnh đơn phương từ đỉnh tháp thứ bậc, mà trở thành người kết nối, thúc đẩy sự đối thoại và đồng kiến tạo chính sách giữa nhà nước, khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội dân sự.
Bốn vai trò cốt lõi của người lãnh đạo công
Để lượng hóa các hành vi lãnh đạo đặc trưng trong môi trường hành chính nhà nước, Tummers và Knies (2016) đã công bố công trình nghiên cứu trên tạp chí Public Administration, phát triển và kiểm định bộ thang đo thực nghiệm gồm 21 chỉ báo nhằm xác lập bốn vai trò lãnh đạo công mang tính trụ cột. Nghiên cứu này chứng minh rằng việc áp dụng đơn thuần các lý thuyết lãnh đạo chung của doanh nghiệp sẽ bỏ sót những đòi hỏi cốt tử của môi trường công vụ.
| Vai trò lãnh đạo | Mục tiêu và hành vi chủ đạo | Thách thức và nguy cơ tiềm ẩn |
|---|---|---|
| Lãnh đạo trách nhiệm giải trình (Accountability leadership) |
Hướng dẫn và thúc đẩy nhân viên chủ động minh bạch hóa thông tin, cung cấp giải trình thấu đáo về quyết định và việc sử dụng ngân sách cho các bên liên quan và công chúng. | Áp lực đối thoại công khai có thể dẫn tới tâm lý phòng thủ hoặc che giấu thông tin khi xảy ra sai sót hành chính. |
| Lãnh đạo tuân thủ quy tắc (Rule-following leadership) |
Hỗ trợ nhân viên nắm vững và thực thi chuẩn xác các khuôn khổ luật định, chuẩn mực đạo đức công vụ và quy chế hoạt động chuyên môn. | Nguy cơ rơi vào chủ nghĩa hình thức, sự cứng nhắc giáo điều cản trở việc tìm tòi các giải pháp sáng tạo vì lợi ích chung. |
| Lãnh đạo trung thành chính trị (Political loyalty leadership) |
Nhạy bén trước các định hướng chính sách của cấp ủy đảng, cơ quan dân cử và lãnh đạo chính trị, bảo đảm bộ máy thực hiện nhất quán đường lối đã ban hành. | Mâu thuẫn giữa yêu cầu chính trị ngắn hạn với các chuẩn mực chuyên môn kỹ thuật hoặc lợi ích dài hạn của cộng đồng. |
| Lãnh đạo quản trị mạng lưới (Network governance leadership) |
Xây dựng liên minh hợp tác xuyên ranh giới hành chính, phối hợp với các tổ chức tư nhân, hiệp hội nghề nghiệp và cộng đồng xã hội để giải quyết vấn đề công. | Sự mờ nhạt về thẩm quyền pháp lý, khó khăn trong việc quy trách nhiệm cá nhân khi ra quyết định tập thể trong mạng lưới. |
Bốn vai trò trên phản ánh tính chất đa diện của người cán bộ quản lý công quyền. Một nhà lãnh đạo xuất sắc trong khu vực công không chỉ cần thành thạo việc bảo đảm kỷ luật nội bộ và tuân thủ quy trình pháp lý, mà còn phải đủ năng lực đại diện cho tổ chức trong các mạng lưới đối thoại xã hội và giải trình trách nhiệm một cách thuyết phục trước công chúng.
Các hướng tiếp cận nghiên cứu và bằng chứng thực nghiệm quốc tế
Khoa học quản lý công đương đại đã tích lũy một khối lượng đồ sộ các công trình nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ cơ chế tác động của hành vi lãnh đạo lên hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền.
Khung tiếp cận và sự dịch chuyển phương pháp luận
Trong bài tổng quan hệ thống trên tạp chí Public Management Review, Vogel và Masal (2015) đã hệ thống hóa các nghiên cứu về lãnh đạo công thành bốn hướng tiếp cận chính dựa trên hai chiều kích gồm triết học khoa học (khách quan so với chủ quan) và cấp độ phân tích (cấp vi mô so với đa cấp độ):
- Tiếp cận chức năng luận: Nghiên cứu các cấu trúc khách quan và chức năng phổ quát của lãnh đạo, phân tích mối quan hệ giữa đặc điểm người lãnh đạo và hiệu suất của tổ chức hành chính.
- Tiếp cận hành vi: Tập trung vào các hành vi lãnh đạo quan sát được và tác động tâm lý, động lực của chúng lên cấp dưới trong môi trường công vụ.
- Tiếp cận tiểu sử: Sử dụng phương pháp tường thuật và phân tích định tính nhằm khám phá con đường sự nghiệp, trải nghiệm chủ quan và bối cảnh trưởng thành của các nhà lãnh đạo chính trị và hành chính tiêu biểu.
- Tiếp cận cải cách: Đặt lãnh đạo trong bối cảnh các cuộc cải cách hành chính quy mô lớn, nghiên cứu cách thức các nhà quản lý chèo lái sự biến đổi thể chế và tái cấu trúc hệ thống quản trị công.
Đồng thời, Vogel và Masal (2015) đề xuất bốn sự chuyển dịch cần thiết để thúc đẩy ngành học phát triển vững chắc: chuyển từ nghiên cứu lãnh đạo chung chung sang phân tích sâu sắc bản chất công; chuyển từ các mô hình tuyến tính đơn giản sang nắm bắt tính chất mạng lưới phức hợp; chuyển từ niềm tin vào các khuôn mẫu phổ quát sang tôn trọng tính đa dạng văn hóa và thể chế; và chuyển từ cách nhìn định kiến tập trung vào người đứng đầu sang xem xét vai trò đồng kiến tạo của người thừa hành.
Bằng chứng thực nghiệm từ phân tích tổng hợp meta-analysis
Để giải quyết những phát hiện trái chiều và cung cấp bằng chứng định lượng vững chắc về tác động của lãnh đạo trong khu vực công vụ, Backhaus và Vogel (2022) đã tiến hành một công trình phân tích tổng hợp đa cấp quy mô lớn được công bố trên Public Administration Review. Công trình này tổng hợp 151 nghiên cứu độc lập với 486 quy mô hiệu ứng nhằm khảo sát mối liên hệ giữa các phong cách lãnh đạo và các kết quả đầu ra trong khu vực công vụ.
Trong các nghiên cứu thực nghiệm được tổng hợp, quy mô hiệu ứng chuẩn hóa thường được ước lượng để so sánh tương quan giữa các nhóm can thiệp lãnh đạo hoặc các phong cách quản lý khác nhau:
với là quy mô hiệu ứng thể hiện mức độ chênh lệch chuẩn hóa về kết quả hoạt động, và lần lượt là giá trị trung bình mẫu của nhóm trải nghiệm phong cách lãnh đạo tích cực và nhóm đối chứng, và là độ lệch chuẩn gộp của toàn bộ mẫu khảo sát.
Kết quả từ công trình tổng hợp của Backhaus và Vogel (2022) mang lại nhiều chỉ dẫn thực tiễn sâu sắc:
- Tác động tích cực vượt trội: Các phong cách lãnh đạo mang tính xây dựng có mối tương quan thuận chiều mạnh mẽ với các kết quả tích cực của tổ chức như hiệu suất công vụ, sự gắn bó và hành vi công dân của nhân viên.
- Tác hại của phong cách buông lỏng: Phong cách lãnh đạo tự do (laissez-faire) hoàn toàn không mang lại hiệu quả và là nhân tố gây phương hại trực tiếp, làm gia tăng nguy cơ kiệt sức nghề nghiệp và tỷ lệ thôi việc của cán bộ công chức. Sự hiện diện chủ động của hành vi lãnh đạo thực chất có ý nghĩa quyết định hơn việc bám chặt vào một danh xưng phong cách cụ thể.
- Cấp độ tác động: Mối liên hệ giữa hành vi lãnh đạo và hiệu quả hoạt động thể hiện rõ rệt và mạnh mẽ hơn ở cấp độ nhóm và toàn tổ chức so với cấp độ cảm nhận cá nhân của từng nhân viên.
- Vai trò điều tiết của bối cảnh thể chế: Cường độ tác động của các phong cách lãnh đạo không hoàn toàn đồng nhất trên toàn cầu mà chịu sự chi phối của truyền thống hành chính và văn hóa quốc gia, đòi hỏi sự linh hoạt trong việc vận dụng.
Mô hình lãnh đạo tập thể và quản trị thích ứng
Từ góc độ quản trị học đương đại, Ospina (2017) lập luận rằng bản chất phân tán quyền lực trong khu vực công đòi hỏi chuyển từ mô hình lãnh đạo tập trung vào cá nhân sang mô hình lãnh đạo tập thể và quản trị mạng lưới gắn liền với bối cảnh thể chế. Khi quyền lực chính trị và nguồn lực bị phân mảnh giữa nhiều bộ ngành và cấp chính quyền, không một cá nhân lãnh đạo đơn lẻ nào có thể đơn phương áp đặt giải pháp. Năng lực lãnh đạo khi đó được hiểu là một thuộc tính tập thể của toàn hệ thống, nơi các nhà quản lý cùng chia sẻ tầm nhìn, cùng gánh vác trách nhiệm và tương tác bình đẳng để giải quyết các vấn đề chung.
Thực tiễn lãnh đạo công tại Việt Nam và cơ chế bảo vệ cán bộ đổi mới
Tại Việt Nam, lãnh đạo công gắn liền với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trong tiến trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế và chuyển đổi số quốc gia, yêu cầu đặt ra đối với đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ngày càng nâng cao. Người lãnh đạo trong hệ thống chính trị Việt Nam vừa phải thấm nhuần đạo đức công vụ cách mạng cần kiệm liêm chính, chí công vô tư, vừa phải có tư duy đổi mới, năng lực thích ứng và khả năng tổ chức thực thi hiệu quả các chủ trương, chính sách.
Tuy nhiên, thực tiễn vận hành công vụ những năm gần đây xuất hiện hiện tượng tâm lý e ngại, sợ sai, sợ trách nhiệm, đùn đẩy công việc của một bộ phận cán bộ, công chức trước áp lực thanh tra, kiểm tra và các điểm nghẽn về thể chế. Trước thực trạng đó, việc thiết lập một hành lang pháp lý vững chắc nhằm giải phóng sức sáng tạo và khơi dậy tinh thần cống hiến của người lãnh đạo đã trở thành nhiệm vụ cấp bách.
Thể chế hóa chủ trương của Bộ Chính trị về khuyến khích và bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định số 73/2023/NĐ-CP ngày 29 tháng 9 năm 2023 quy định về khuyến khích, bảo vệ cán bộ năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung. Đây là dấu mốc quan trọng trong việc hoàn thiện thể chế quản lý công vụ tại Việt Nam, mang lại sự bảo đảm pháp lý cho các sáng kiến đổi mới sáng tạo:
- Cơ chế khuyến khích chủ động: Nghị định 73/2023/NĐ-CP quy định trình tự rõ ràng để cán bộ xây dựng đề xuất đổi mới, sáng tạo. Khi đề xuất được cấp ủy và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, người lãnh đạo được bố trí điều kiện thuận lợi về nhân sự, tài chính và trang thiết bị để triển khai thí điểm.
- Cơ chế bảo vệ và miễn trừ trách nhiệm pháp lý: Điểm đột phá căn bản của Nghị định 73/2023/NĐ-CP nằm ở việc quy định rõ ràng rằng đối với cán bộ thực hiện đề xuất đổi mới đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt nhưng kết quả không đạt mục tiêu hoặc xảy ra rủi ro khách quan mà người thực hiện đã làm hết trách nhiệm, vô tư, không có động cơ vụ lợi thì được xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính và trách nhiệm dân sự.
- Bảo vệ uy tín chính trị và danh dự cán bộ: Cơ quan quản lý có nghĩa vụ chủ động bảo vệ danh dự, ngăn chặn các hành vi trù dập hoặc xử lý oan sai, đồng thời ưu tiên quy hoạch, bổ nhiệm và khen thưởng xứng đáng đối với những người dám đột phá mang lại giá trị thiết thực cho cộng đồng.
Việc triển khai đồng bộ các giải pháp thể chế theo Nghị định 73/2023/NĐ-CP đang từng bước củng cố bản lĩnh và động lực hành động cho đội ngũ lãnh đạo công các cấp, tạo động lực thúc đẩy nền hành chính quốc gia chuyển mình theo hướng kiến tạo phát triển và phụng sự nhân dân.
Những nghịch lý và thách thức trong lãnh đạo công
Dù nắm giữ vai trò dẫn dắt xã hội, người lãnh đạo công luôn phải điều hướng qua những nghịch lý phức tạp vốn là bản chất nội tại của quản trị công:
- Nghịch lý giữa thủ tục quy chuẩn và đổi mới sáng tạo: Pháp luật đòi hỏi mọi hoạt động công vụ phải minh bạch, tuân thủ đúng quy trình để phòng chống lạm quyền và tham nhũng. Song, sự bó buộc quá mức bởi các quy tắc hành chính cứng nhắc lại bóp nghẹt tính năng động, làm chậm trễ các quyết định cần thiết trong bối cảnh xã hội biến đổi nhanh chóng.
- Nghịch lý trách nhiệm giải trình đa chiều: Người lãnh đạo công phải giải trình đồng thời trước nhiều chủ thể có lợi ích đối nghịch nhau: các cơ quan thanh tra kiểm tra, các chính trị gia dân cử, các nhóm áp lực xã hội và người dân thụ hưởng dịch vụ. Việc cố gắng làm hài lòng tất cả các bên có thể dẫn tới sự tê liệt trong việc ra quyết định mang tính đột phá.
- Nghịch lý giữa chu kỳ chính trị ngắn hạn và giá trị công dài hạn: Nhiệm kỳ lãnh đạo hữu hạn thường tạo ra áp lực phải tạo ra các thành tích bề nổi dễ thấy trước mắt, trong khi các vấn đề phát triển cốt lõi như giáo dục, y tế dự phòng, bảo vệ môi trường và cải cách thể chế đòi hỏi sự kiên trì đầu tư qua nhiều thế hệ.
Để vượt qua những nghịch lý này, lãnh đạo công trong tương lai đòi hỏi sự kết hợp hài hòa giữa năng lực quản trị chiến lược, bản lĩnh chính trị vững vàng, đạo đức công vụ trong sáng và kỹ năng điều phối mạng lưới hợp tác đa chiều, nhằm không ngừng gia tăng giá trị công và củng cố niềm tin vững chắc của nhân dân vào thể chế nhà nước.