Công ước Luân Đôn 1972 (London Convention 1972) là điều ước quốc tế đa phương toàn cầu đầu tiên thiết lập khung pháp lý nhằm bảo vệ môi trường biển thông qua việc kiểm soát và ngăn ngừa hành vi đổ bỏ có chủ đích các loại chất thải và các vật chất khác từ tàu thuyền, máy bay và các công trình nhân tạo xuống đại dương. Mục từ này phân tích bối cảnh lịch sử hình thành, định nghĩa và phạm vi pháp lý, cơ chế quản trị danh mục chất thải, bước chuyển dịch sang cách tiếp cận phòng ngừa của Nghị định thư Luân Đôn, cùng các nguyên tắc thẩm quyền tài phán trong luật biển quốc tế.
Bối cảnh lịch sử và sự ra đời
Trong suốt nhiều thập kỷ giữa thế kỷ hai mươi, đại dương thường xuyên bị xem là bãi chứa vô tận cho các chất thải công nghiệp, bùn thải đô thị và thậm chí cả chất thải phóng xạ từ các chương trình hạt nhân. Nhận thức môi trường toàn cầu đã có bước ngoặt quan trọng sau Hội nghị Liên Hợp Quốc về Môi trường Con người diễn ra tại Stockholm.
Theo tổng kết lịch sử của Peet vào năm 1991, Công ước về Ngăn ngừa Ô nhiễm Biển do Đổ bỏ Chất thải và các Chất khác đã chính thức được thông qua tại Luân Đôn vào năm 1972. Sau khi hội đủ số lượng quốc gia thành viên phê chuẩn, điều ước này chính thức có hiệu lực thi hành từ năm 1975 dưới sự bảo trợ thường trực của Tổ chức Hàng hải Quốc tế, tạo lập cơ chế giám sát ô nhiễm biển đầu tiên ở quy mô toàn cầu.
Định nghĩa pháp lý và phạm vi điều chỉnh
Điều ước thiết lập ranh giới pháp lý minh định nhằm phân biệt hành vi đổ bỏ có chủ đích với các dạng phát tán ô nhiễm biển khác, đồng thời xác lập các trường hợp loại trừ cụ thể.
Khái niệm hành vi đổ bỏ
Theo quy định của công ước, hành vi đổ bỏ bao gồm:
- Bất kỳ hành vi vứt bỏ, xử lý có chủ ý xuống biển các loại chất thải hoặc các vật chất khác từ tàu thuyền, máy bay, giàn khoan hoặc các công trình nhân tạo khác trên biển.
- Bất kỳ hành vi đánh đắm có chủ ý xuống biển các tàu thuyền, máy bay, giàn khoan hoặc công trình nhân tạo trên biển.
Đồng thời, công ước quy định rõ các trường hợp không cấu thành hành vi đổ bỏ:
- Việc thải bỏ chất thải phát sinh từ hoạt động vận hành thông thường của tàu thuyền, máy bay hoặc trang thiết bị biển (vốn chịu sự điều chỉnh của các công ước hàng hải chuyên biệt).
- Hành vi bố trí, đặt vật chất vì mục đích khác ngoài việc vứt bỏ thuần túy, với điều kiện hành vi bố trí đó không đi ngược lại mục tiêu bảo vệ môi trường biển của công ước.
- Hành vi xả thải hoặc đổ bỏ chất thải phát sinh trực tiếp từ hoạt động thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản đáy biển ngoài khơi.
Phạm vi không gian áp dụng
Công ước áp dụng trên tất cả các vùng biển quốc tế và vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia nằm bên ngoài đường cơ sở. Công ước không điều chỉnh các vùng nội thủy thuộc chủ quyền hoàn toàn của các quốc gia ven biển, dù các thành viên luôn được khuyến nghị ban hành các tiêu chuẩn môi trường tương đương tại nội thủy.
Cơ chế kiểm soát chất thải theo hệ thống danh mục
Khung pháp lý ban đầu của công ước năm 1972 được vận hành dựa trên cơ chế phân loại chất thải thành hệ thống danh mục có điều kiện:
Danh mục đen cấm tuyệt đối
Phụ lục thứ nhất của công ước quy định danh mục các chất bị nghiêm cấm hoàn toàn hành vi đổ bỏ xuống biển. Nhóm này bao gồm các hợp chất halogen hữu cơ, hợp chất thủy ngân, hợp chất cadmi, dầu mỏ dai dẳng và các loại chất dẻo tổng hợp khó phân hủy trôi nổi. Chất thải phóng xạ có mức độ phóng xạ cao cũng bị nghiêm cấm tuyệt đối ngay từ đầu.
Đối với chất thải phóng xạ mức độ thấp, theo nghiên cứu của Bewers và Garrett vào năm 1987, các quốc gia thành viên của công ước đã đồng thuận thiết lập một thỏa thuận tạm ngừng đổ bỏ tự nguyện vào năm 1983 nhằm chờ đợi các đánh giá khoa học toàn diện về độ an toàn sinh thái biển.
Danh mục xám yêu cầu giấy phép đặc biệt
Phụ lục thứ hai quy định các loại chất thải đòi hỏi phải có giấy phép đặc biệt trước khi thực hiện hành vi đổ bỏ. Nhóm này bao gồm các kim loại nặng và hợp chất của chúng như asen, chì, đồng, kẽm, các hợp chất xyanua, florua, cũng như các chất thải chứa berili, crom hoặc niken. Việc cấp giấy phép đặc biệt đòi hỏi cơ quan thẩm quyền quốc gia phải đánh giá nghiêm ngặt thành phần hóa học, vị trí bãi đổ và khả năng tích lũy sinh học trong chuỗi thức ăn biển.
Giấy phép chung
Mọi loại chất thải hoặc vật chất khác không nằm trong hai phụ lục trên chỉ được phép đổ bỏ sau khi đã được cấp giấy phép chung và báo cáo số liệu định kỳ cho ban thư ký của công ước.
Bước chuyển dịch sang Nghị định thư Luân Đôn
Trải qua quá trình thực thi, cơ chế danh mục đen bộc lộ hạn chế khi bất kỳ chất thải mới nào chưa kịp đưa vào danh mục cấm đều mặc nhiên được xem là có thể cấp phép đổ bỏ. Nhằm hiện đại hóa toàn diện khung pháp trị, các quốc gia thành viên đã thông qua Nghị định thư Luân Đôn vào năm 1996.
Theo phân tích của VanderZwaag vào năm 2015, Nghị định thư năm 1996 đã thực hiện một bước chuyển biến mang tính cách mạng khi thay thế cơ chế cho phép có điều kiện bằng nguyên tắc phòng ngừa và nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền. Nghị định thư đảo ngược hoàn toàn quy tắc: nghiêm cấm toàn diện mọi hành vi đổ thải xuống biển, ngoại trừ một danh mục cho phép hữu hạn gồm bảy nhóm vật chất:
- Vật liệu nạo vét từ các luồng hàng hải và công trình cảng biển.
- Bùn thải từ hệ thống xử lý nước thải đô thị.
- Chất thải tàn dư từ quá trình chế biến thủy hải sản công nghiệp.
- Xác tàu thuyền, bè mảng hoặc giàn khoan dầu khí biển.
- Vật chất địa chất trơ và vô cơ nguồn gốc tự nhiên.
- Vật chất hữu cơ tự nhiên không độc hại.
- Vật thể cồng kềnh chủ yếu bao gồm sắt, thép, bê tông và các vật liệu tương tự không độc hại phát sinh từ các đảo nhỏ hoặc các cộng đồng cô lập ven biển.
Bảng dưới đây đối chiếu những điểm khác biệt căn bản giữa hai văn kiện pháp lý:
| Tiêu chí so sánh | Công ước Luân Đôn 1972 | Nghị định thư Luân Đôn 1996 |
|---|---|---|
| Nguyên lý điều chỉnh | Cho phép đổ thải trừ danh mục cấm | Nghiêm cấm đổ thải trừ danh mục cho phép |
| Cơ chế danh mục | Danh mục đen và danh mục xám | Danh mục đảo ngược giới hạn bảy nhóm |
| Nguyên tắc phòng ngừa | Chưa được xác lập như nghĩa vụ ràng buộc | Trở thành nguyên tắc pháp lý cốt lõi bắt buộc |
| Đốt chất thải tại biển | Được kiểm soát thông qua cấp phép | Nghiêm cấm hoàn toàn đốt rác tại biển |
| Bổ sung công nghệ mới | Chưa dự liệu các hoạt động địa kỹ thuật | Có quy trình sửa đổi bổ sung điều chỉnh |
Quy định về địa kỹ thuật biển và bón phân đại dương
Trước sự phát triển của các công nghệ can thiệp khí hậu nhằm gia tăng khả năng hấp thụ carbon của đại dương, các bên tham gia nghị định thư đã xem xét nguy cơ sinh thái tiềm tàng từ việc rải hợp chất sắt vào tầng nước mặt để kích thích tảo nở hoa.
Theo đánh giá chuyên sâu của Boschen vào năm 2015, các bên tham gia Nghị định thư Luân Đôn đã thông qua một nghị quyết sửa đổi quan trọng vào năm 2013 nhằm bổ sung cơ chế kiểm soát có tính ràng buộc đối với hoạt động bón phân đại dương và các biện pháp can thiệp địa kỹ thuật biển. Tuy nhiên, sửa đổi này hiện vẫn chưa chính thức phát sinh hiệu lực thi hành do chưa đạt đủ số lượng hai phần ba quốc gia thành viên phê chuẩn theo quy định sửa đổi của nghị định thư. Do đó, các hoạt động nghiên cứu bón phân đại dương chủ yếu được điều hòa thông qua các khung đánh giá rủi ro mang tính hướng dẫn kỹ thuật của công ước và pháp luật môi trường nội địa của các quốc gia.
Cơ chế phân định thẩm quyền tài phán
Việc thực thi các cam kết của công ước và nghị định thư được phân chia thông qua ba kênh thẩm quyền tài phán độc lập trong luật biển quốc tế:
- Thẩm quyền quốc gia tàu mang cờ: Quốc gia có tàu thuyền hoặc máy bay đăng ký mang quốc tịch có trách nhiệm áp dụng các chế tài xử phạt đối với hành vi đổ thải vi phạm quy định dù hành vi đó xảy ra tại bất kỳ vùng biển nào.
- Thẩm quyền quốc gia nơi bốc dỡ chất thải: Quốc gia thành viên có thẩm quyền kiểm soát và cấp phép đối với mọi phương tiện tiếp nhận, bốc dỡ chất thải và các vật chất khác trong phạm vi lãnh thổ đất liền hoặc tại các bến cảng, công trình ngoài khơi thuộc quyền quản lý của mình nhằm mục đích đổ thải.
- Thẩm quyền quốc gia ven biển: Trong văn bản năm 1972, do khái niệm vùng đặc quyền kinh tế chưa được thừa nhận chung, điều ước đã áp dụng điều khoản bảo lưu quyền tài phán ven biển. Sau khi Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển ra đời, thẩm quyền cấp phép và xử lý hành vi đổ thải của quốc gia ven biển trong phạm vi lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa đã được xác lập hoàn chỉnh và tích hợp chặt chẽ vào quy chế thực thi của Nghị định thư Luân Đôn.
Ý nghĩa thực tiễn đối với quản trị biển Việt Nam
Với tư cách là một quốc gia có bờ biển dài và nhu cầu nạo vét duy tu luồng lạch cảng biển rất lớn phục vụ phát triển kinh tế hàng hải, các quy chuẩn kỹ thuật của Công ước và Nghị định thư Luân Đôn giữ vai trò tham chiếu quốc tế quan trọng cho hệ thống chính sách môi trường của Việt Nam.
Việc tiếp thu các tiêu chuẩn đánh giá vật liệu nạo vét, khảo sát đặc tính động lực học của bãi đổ và quan trắc tác động tích lũy sinh thái giúp các cơ quan quản lý nhà nước cân bằng hài hòa giữa yêu cầu phát triển hạ tầng cảng biển và nhiệm vụ bảo tồn nguồn lợi thủy sản, các rạn san hô và các khu bảo tồn biển bền vững.