Thượng nghị viện (tiếng Anh: Senate hoặc Upper House, còn được gọi là viện thứ hai - second chamber) là một trong hai viện cấu thành cơ quan lập pháp trong thể chế nghị viện lưỡng viện, thường đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ bang hạt, các nhóm lợi ích khu vực hoặc thực hiện chức năng rà soát, tinh chỉnh và kiểm soát đối trọng đối với các quyết sách lập pháp do hạ nghị viện khởi xướng. Trong khoa học chính trị và luật hiến pháp so sánh, thượng nghị viện đóng vai trò như một thiết chế thẩm định độc lập nhằm ngăn ngừa nguy cơ chuyên quyền của đa số cử tri nhất thời, đồng thời bảo đảm tính liên tục và ổn định của chính sách công quốc gia.
Nguồn gốc lịch sử và sự tiến hóa của thiết chế Thượng nghị viện
Thuật ngữ Thượng nghị viện bắt nguồn từ tiếng Latinh senatus, phái sinh từ danh từ senex (có nghĩa là bậc cao niên hoặc bô lão). Tại Cộng hòa La Mã cổ đại, Viện Nguyên lão (Senatus) quy tụ các trưởng lão của các thị tộc quý tộc patrician, nắm giữ thẩm quyền tư vấn tối cao về ngoại giao, ngân khố và tôn giáo cho các đại hội nhân dân. Thiết chế này đặt nền móng ban đầu cho khái niệm về một cơ quan lập pháp thượng cấp có chức năng kiềm chế sự bốc đồng của quần chúng nhân dân.
Đến thời kỳ trung cổ và cận đại tại châu Âu, mô hình hai viện bắt đầu định hình rõ nét thông qua quá trình đại diện đẳng cấp xã hội. Điển hình như tại Vương quốc Anh, Nghị viện phát triển thành hai cơ quan riêng biệt: Viện Quý tộc (House of Lords) đại diện cho tầng lớp quý tộc thế tập và giáo phẩm cao cấp của Giáo hội, trong khi Viện Thứ dân (House of Commons) đại diện cho các hiệp sĩ và thị dân tự do. Sang thế kỷ mười tám, cuộc Cách mạng Hoa Kỳ và sự ra đời của bản Hiến pháp năm 1787 đã tạo nên bước ngoặt mang tính cách mạng trong thiết kế thể chế: biến thượng viện từ một cơ quan mang tính quý tộc đẳng cấp thành cơ quan đại diện bình đẳng cho các bang trong một nhà nước liên bang cộng hòa hiện đại.
Theo phân tích lịch sử của Shell công bố năm 2001 trên tạp chí The Journal of Legislative Studies, sự phát triển của hệ thống lưỡng viện trong thế kỷ hai mươi đã trải qua hai làn sóng chuyển dịch lớn. Làn sóng thứ nhất là sự suy giảm quyền lực của các thượng viện quý tộc thế tập tại các nền quân chủ lập hiến Tây Âu, chuyển dần sang các mô hình thượng viện bổ nhiệm chuyên gia hoặc bầu cử gián tiếp. Làn sóng thứ hai là sự phổ biến của mô hình thượng viện liên bang tại các quốc gia có quy mô địa lý rộng lớn hoặc đa dạng về sắc tộc và văn hóa, nơi thượng nghị viện trở thành công cụ hiến định không thể thiếu để bảo đảm sự hòa nhập của các địa phương vào tiến trình ra quyết định ở cấp liên bang.
Lý thuyết thể chế chính trị và các chức năng cốt lõi
Trong chuyên khảo nền tảng về thể chế lưỡng viện xuất bản năm 1997 tại Nhà xuất bản Đại học Cambridge, hai nhà khoa học chính trị George Tsebelis và Jeannette Money đã sử dụng lý thuyết trò chơi và mô hình không gian để phân tích bản chất của sự tương tác giữa hai viện. Các tác giả chỉ ra rằng sự tồn tại của thượng nghị viện làm thay đổi căn bản không gian thương lượng lập pháp thông qua cơ chế trao đổi dự luật con thoi (navette) và ủy ban hòa giải liên viện. Thượng nghị viện buộc đa số cầm quyền tại hạ nghị viện phải thỏa hiệp, từ đó tạo ra các đạo luật có tính bao trùm và bền vững hơn.
Đặc biệt, trong công trình công bố năm 1995 trên tạp chí British Journal of Political Science, Tsebelis đã phát triển lý thuyết người chơi phủ quyết (veto player theory). Theo lý thuyết này, thượng nghị viện đóng vai trò là một người chơi phủ quyết hiến định độc lập. Khi khoảng cách ý thức hệ hoặc sở thích chính sách giữa thượng viện và hạ viện càng lớn, tập hợp các chính sách có thể thay thế hiện trạng (winset của status quo) càng thu hẹp, dẫn đến mức độ ổn định chính sách càng cao và ngăn ngừa những biến động pháp lý đột ngột khi chính phủ đổi ngôi.
Hệ thống hóa các luận điểm biện minh cho thiết chế này, nhà nghiên cứu Meg Russell trong bài báo khoa học xuất bản năm 2001 trên tạp chí Parliamentary Affairs đã xác định bốn chức năng cốt lõi cấu thành giá trị của một thượng nghị viện hiện đại:
- Đại diện cho các lợi ích khác biệt: Thượng nghị viện tạo ra kênh đại diện riêng biệt cho các thực thể lãnh thổ, các bang thiểu số về dân số, hoặc các nhóm chuyên gia xã hội mà hệ thống bầu cử hạ nghị viện theo phổ thông đầu phiếu thường bỏ sót.
- Độc lập tương đối trước nhánh hành pháp: Do có chu kỳ bầu cử lệch pha, nhiệm kỳ dài hơn hoặc phương thức tuyển chọn phi tập trung, thượng nghị viện ít chịu áp lực chi phối trực tiếp từ thủ tướng hoặc nội các chính phủ so với hạ nghị viện.
- Người chơi phủ quyết và lực lượng hãm lập pháp: Thượng nghị viện nắm giữ quyền phủ quyết tuyệt đối hoặc quyền phủ quyết trì hoãn (suspensive veto), buộc quy trình làm luật phải trải qua giai đoạn cân nhắc thứ hai (sober second thought), giúp loại bỏ các khiếm khuyết kỹ thuật pháp lý do quá trình lập pháp vội vã tại hạ viện gây ra.
- Thực hiện các nhiệm vụ nghị viện chuyên biệt: Đảm nhiệm các cuộc điều tra chuyên sâu, giám sát đạo đức công vụ, thẩm định các hiệp ước quốc tế và phê chuẩn việc bổ nhiệm các thẩm phán tòa án tối cao cùng các quan chức cao cấp của bộ máy nhà nước.
Đánh giá về tác động kinh tế chính trị học, Cutrone và McCarty trong tổng quan xuất bản năm 2009 thuộc chuyên khảo The Oxford Handbook of Political Economy đã chứng minh rằng các hệ thống lập pháp có thượng viện mạnh thường đi kèm với mức chi tiêu công có mục tiêu dàn trải hơn và chi phí giao dịch chính trị cao hơn, nhưng đổi lại là sự bảo vệ vững chắc hơn cho quyền tài sản và các cam kết dài hạn của nhà nước trước các nhóm cử tri cơ hội.
Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền đặc thù của Thượng viện Hoa Kỳ
Thượng viện Hoa Kỳ (United States Senate) được xem là hình mẫu kinh điển và có thực quyền lớn nhất trong số các thượng nghị viện trên thế giới hiện nay. Theo quy định tại Điều I của bản Hiến pháp Hoa Kỳ năm 1787, Thượng viện được thiết kế để đại diện trực tiếp và bình đẳng cho các bang với tư cách là những thực thể có chủ quyền gia nhập liên bang:
- Quy mô và nguyên tắc đại diện: Toàn thể Thượng viện bao gồm đúng 100 thượng nghị sĩ. Mỗi bang trong số 50 bang thành viên của liên bang đều được phân bổ chính xác 2 thượng nghị sĩ, hoàn toàn không phụ thuộc vào quy mô diện tích đất đai hay quy mô dân số lớn nhỏ của bang đó. Điều này bảo đảm các bang có dân số ít không bị các bang đông dân lấn át quyền lợi lập pháp.
- Nhiệm kỳ và tính kế thừa liên tục: Mỗi thượng nghị sĩ có nhiệm kỳ hoạt động kéo dài 6 năm, dài hơn nhiều so với nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ. Để duy trì tính kế thừa liên tục của cơ quan lập pháp tối cao, cuộc bầu cử thượng viện được phân bổ so le: cứ mỗi chu kỳ 2 năm sẽ tiến hành bầu cử lại một phần ba tổng số ghế thượng nghị sĩ.
- Điều kiện ứng cử nghiêm ngặt: Để trở thành thượng nghị sĩ, công dân phải đạt độ tuổi tối thiểu từ 30 tuổi trở lên (cao hơn mức tối thiểu 25 tuổi quy định đối với hạ nghị sĩ) và phải có thời gian mang quốc tịch liên bang ít nhất chín năm.
- Quy tắc tranh luận không giới hạn (Filibuster): Quy tắc XXII của Thượng viện cho phép các nghị sĩ phát biểu kéo dài vô tận để trì hoãn việc biểu quyết một dự luật. Để chấm dứt tranh luận và đưa dự luật ra bỏ phiếu (cloture), văn bản quy tắc yêu cầu phải đạt được đa số ba phần năm tổng số thượng nghị sĩ đã tuyên thệ, tức là tối thiểu phải có 60 phiếu thuận.
- Thẩm quyền độc quyền theo hiến định: Thượng viện Hoa Kỳ nắm giữ các đặc quyền mà Hạ viện không có: quyền xem xét phê chuẩn các hiệp ước quốc tế ký kết bởi Tổng thống (đòi hỏi đa số hai phần ba thượng nghị sĩ có mặt tán thành), quyền phê chuẩn việc bổ nhiệm các bộ trưởng, thẩm phán liên bang và đại sứ ngoại giao, cũng như thẩm quyền duy nhất mở phiên tòa xét xử luận tội các quan chức liên bang.
Sự phân bổ thể chế trên thế giới và mô hình phân loại lưỡng viện
Theo cơ sở dữ liệu Parline của Liên minh Nghị viện Thế giới (Inter-Parliamentary Union - IPU), hiện nay có khoảng 40% các cơ quan lập pháp quốc gia trên toàn cầu được tổ chức theo mô hình lưỡng viện (khoảng tám mươi quốc gia), trong khi khoảng sáu mươi phần trăm còn lại áp dụng mô hình đơn viện. Mô hình lưỡng viện chủ yếu xuất hiện tại các nước có diện tích lãnh thổ rộng lớn, có cấu trúc liên bang (như Hoa Kỳ, Đức, Ấn Độ, Úc, Canada, Nga, Brasil) hoặc các quốc gia duy trì truyền thống nghị viện lịch sử lâu đời (như Anh, Pháp, Nhật Bản, Ý).
Trong khoa học chính trị so sánh, nhà lý luận thể chế Arend Lijphart đã phân loại hệ thống hai viện dựa trên hai trục độc lập: mức độ đối xứng về quyền lực (symmetrical versus asymmetrical powers) và mức độ khác biệt về cơ cấu thành phần đại biểu (congruent versus incongruent composition):
- Lưỡng viện mạnh (Strong Bicameralism): Quyền lực giữa hai viện hoàn toàn cân bằng hoặc gần tương đương nhau, đồng thời cơ cấu đại biểu được bầu theo hai phương thức hoàn toàn khác biệt để phản ánh các tầng lớp cử tri khác nhau. Tiêu biểu là Thượng viện Hoa Kỳ, Hội đồng Liên bang Đức (Bundesrat) và Thượng viện Úc.
- Lưỡng viện yếu (Weak Bicameralism): Quyền lực nghiêng hẳn về phía hạ nghị viện (hạ viện có thể đảo ngược phủ quyết của thượng viện) hoặc phương thức bầu cử thượng viện phản ánh sự trùng lặp tỷ lệ đảng phái với hạ viện. Ví dụ điển hình là Viện Quý tộc Anh (chỉ có quyền phủ quyết trì hoãn dự luật tối đa một năm) và Thượng viện Pháp.
Bối cảnh hiến định và mô hình tổ chức Quốc hội tại Việt Nam
Trái ngược với mô hình phân chia quyền lực lập pháp thành hai viện tại các nhà nước tư bản hoặc nhà nước liên bang, nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam nhất quán tổ chức cơ quan quyền lực nhà nước theo mô hình Quốc hội một viện duy nhất (unicameralism). Điều này được quy định trang trọng tại Điều 69 của bản Hiến pháp năm 2013:
"Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước."
Sự lựa chọn mô hình Quốc hội đơn viện tại Việt Nam bắt nguồn từ các nền tảng lý luận, chính trị và thực tiễn lịch sử sâu sắc:
- Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất: Theo lý luận nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa, toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lao động. Quyền lực nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, chứ không áp dụng thuyết tam quyền phân lập hay phân tán quyền lập pháp cho hai viện đối trọng lẫn nhau. Việc thiết lập thêm một thượng nghị viện có thể dẫn đến sự chia cắt ý chí thống nhất của nhân dân và làm chậm tiến trình thông qua các quyết sách phát triển kinh tế xã hội.
- Hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất: Việt Nam là một quốc gia đơn nhất (unitary state), không có các bang thành viên hay các vùng lãnh thổ tự trị có chủ quyền riêng biệt. Do đó, toàn thể công dân trên khắp lãnh thổ bình đẳng về quyền bầu cử và quyền lực đại diện được quy tụ trực tiếp về một Quốc hội duy nhất đại diện cho ý chí chung của toàn dân tộc.
- Cơ chế bảo đảm đại diện đa dạng và sắc tộc: Thay vì thành lập một thượng viện riêng biệt để đại diện cho các dân tộc thiểu số và địa phương, cơ cấu Quốc hội Việt Nam tích hợp trực tiếp chức năng này thông qua Hội đồng Dân tộc được quy định tại Điều 75 Hiến pháp năm 2013. Hội đồng Dân tộc cùng các Ủy ban chuyên môn của Quốc hội bảo đảm tiếng nói, nguyện vọng và quyền lợi hợp pháp của toàn bộ 54 dân tộc anh em cùng các vùng sâu, vùng xa luôn được phản ánh trực tiếp trong từng kỳ họp lập pháp.
Trong tiến trình lịch sử lập hiến của Nhà nước cách mạng Việt Nam, mô hình Quốc hội một viện đã được duy trì nhất quán và liên tục qua năm bản Hiến pháp: từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, đến Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 sau ngày non sông thu về một mối, Hiến pháp năm 1992 thời kỳ đổi mới và bản Hiến pháp hiện hành năm 2013. Dưới góc độ lịch sử thể chế, tại miền Nam Việt Nam giai đoạn trước năm 1975, chính quyền Việt Nam Cộng hòa từng áp dụng bản Hiến pháp năm 1967 thiết lập chế độ Quốc hội lưỡng viện gồm có Thượng nghị viện và Hạ nghị viện. Sau mốc lịch sử giải phóng hoàn toàn miền Nam thống nhất đất nước năm 1975, cuộc Tổng tuyển cử toàn quốc năm 1976 đã bầu ra Quốc hội thống nhất của cả nước, khẳng định sự kiên định bền vững của mô hình lập pháp đơn viện trên toàn bộ lãnh thổ quốc gia.
Dưới góc độ khoa học chính trị thực nghiệm hiện đại, nghiên cứu của Edmund Malesky, Paul Schuler và Anh Tran công bố năm 2012 trên tạp chí danh giá American Political Science Review đã phân tích sâu sắc các động thái hoạt động nội bộ của Quốc hội Việt Nam. Nghiên cứu thực nghiệm này khám phá các động thái phức tạp của một cơ quan lập pháp đơn viện đang hiện đại hóa, chỉ ra rằng việc mở rộng độ minh bạch thông qua phát sóng truyền hình trực tiếp các phiên chất vấn có thể tạo ra những hiệu ứng ngoài dự kiến đối với hành vi phát biểu và áp lực giải trình của các đại biểu, qua đó cho thấy tiến trình hoàn thiện thể chế lập pháp đòi hỏi các cơ chế giám sát thực chất song hành cùng cải cách thủ tục nghị trường.
Bảng so sánh đặc trưng cơ bản giữa Thượng nghị viện và Hạ nghị viện
Bảng tổng hợp dưới đây phác thảo các điểm dị biệt cốt lõi về chức năng, cơ cấu đại biểu và thẩm quyền đặc thù giữa Thượng nghị viện và Hạ nghị viện trong các nền lập pháp lưỡng viện tiêu biểu trên thế giới:
| Tiêu chí so sánh | Thượng nghị viện (Upper House / Senate) | Hạ nghị viện (Lower House / Chamber of Deputies) |
|---|---|---|
| Cơ sở đại diện cử tri | Đại diện cho các bang, vùng lãnh thổ, tỉnh bang hoặc các tầng lớp chuyên gia | Đại diện trực tiếp cho toàn thể cử tri theo tỷ lệ phân bổ dân số |
| Quy mô thành viên và nhiệm kỳ | Quy mô ít thành viên hơn (ví dụ 100 ghế tại Mỹ); nhiệm kỳ dài hơn (ví dụ 6 năm) | Quy mô đông thành viên hơn; nhiệm kỳ ngắn hơn (thường từ hai đến năm năm) |
| Phương thức bầu cử | Bầu cử so le từng phần (ví dụ 2 năm bầu lại một phần ba), bầu cử gián tiếp hoặc bổ nhiệm | Bầu cử trực tiếp toàn bộ cùng lúc theo chu kỳ nhiệm kỳ |
| Chức năng lập pháp chính | Rà soát, tu chỉnh, làm chậm tiến trình luật vội vã (sober second thought) | Khởi xướng các đạo luật thường kỳ và dự luật ngân sách, thuế khóa |
| Quan hệ với nhánh hành pháp | Ít phụ thuộc vào thủ tướng; nắm quyền phê chuẩn bổ nhiệm và các hiệp ước | Quyết định tín nhiệm chính phủ, bỏ phiếu bầu thủ tướng và luận tội nguyên thủ |
| Khả năng giải tán trước hạn | Thường không thể bị giải tán trước thời hạn bởi nhánh hành pháp | Có thể bị nguyên thủ hoặc thủ tướng giải tán để tiến hành bầu cử sớm |