Tài sản công là toàn bộ các nguồn lực vật chất, tài chính và phi vật chất thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng và phát triển kinh tế - xã hội.
Trong cấu trúc nền kinh tế hiện đại, tài sản công đóng vai trò là nền tảng vật chất và thể chế không thể thiếu để duy trì hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước, bảo đảm an ninh quốc phòng và cung cấp các dịch vụ công cộng thiết yếu cho nhân dân. Khác biệt cơ bản với tài sản tư nhân vốn hướng đến việc tối đa hóa lợi nhuận tài chính cho từng chủ thể riêng lẻ, tài sản công được thiết lập và vận hành vì mục tiêu tối thượng là tối ưu hóa phúc lợi xã hội và thúc đẩy sự thịnh vượng bền vững của toàn thể cộng đồng.
Bản chất kinh tế và cơ sở lý thuyết về tài sản công
Nền tảng lý thuyết kinh tế học về tài sản công được xây dựng vững chắc từ công trình kinh điển của Samuelson (1954) về lý thuyết chi tiêu công và hàng hóa công thuần túy. Samuelson đã định nghĩa hàng hóa công là những hàng hóa mà việc một cá nhân tiêu dùng không làm suy giảm mức độ tiêu dùng của bất kỳ cá nhân nào khác trong xã hội. Hai thuộc tính cơ bản định danh hàng hóa và tài sản công là tính không cạnh tranh trong tiêu dùng và tính không thể loại trừ trong thụ hưởng.
Tính không cạnh tranh thể hiện ở việc chi phí biên để cung cấp dịch vụ công cho thêm một đối tượng người dùng xấp xỉ bằng không. Điển hình như ngọn hải đăng chỉ đường, đê kè chống lũ hay hệ thống quốc phòng; việc có thêm một công dân được bảo vệ không làm giảm đi sự an toàn của những công dân khác. Tính không thể loại trừ phản ánh thực tế rằng việc ngăn chặn các cá nhân không trả tiền tiếp cận tiện ích công là điều bất khả thi về mặt kỹ thuật hoặc tốn kém chi phí quá lớn. Do thị trường tự do thường thất bại trong việc đầu tư vào các tài sản mang đặc tính này vì nghịch lý kẻ đi xe không vé (free-rider problem), vai trò đại diện và đầu tư trực tiếp của Nhà nước là yêu cầu bắt buộc mang tính quy luật.
Quản trị tài nguyên và tài sản đồng sở hữu
Bên cạnh các tài sản công thuần túy do nhà nước xây dựng, một bộ phận quan trọng của tài sản công là các nguồn tài nguyên thiên nhiên dùng chung như rừng phòng hộ, nguồn nước mặt, vùng đặc quyền kinh tế và khoáng sản. Những tài sản này mang tính cạnh tranh cao nhưng khó loại trừ, dễ dẫn đến nguy cơ suy kiệt tài nguyên được biết đến với tên gọi bi kịch của vùng đất công.
Nghiên cứu mang tính đột phá của Ostrom (1990) đã chứng minh rằng cả sự can thiệp cứng nhắc của nhà nước lẫn tư nhân hóa triệt để đều không phải là giải pháp duy nhất giải quyết bài toán tài nguyên công. Ostrom chỉ ra rằng cộng đồng người sử dụng tài sản có khả năng tự tổ chức và xây dựng các thể chế đồng quản lý bền vững thông qua việc xác định ranh giới sở hữu rõ ràng, thiết lập quy chế giám sát minh bạch, áp dụng các chế tài xử phạt theo cấp độ và cơ chế giải quyết xung đột chi phí thấp. Những nguyên lý này đóng góp nền tảng phương pháp luận sâu sắc cho việc hoàn thiện cơ chế phân cấp quản trị tài sản công hiện đại giữa trung ương và chính quyền địa phương.
Phân loại và cấu trúc hệ thống tài sản công
Căn cứ vào mục đích sử dụng, tính chất vật lý và phương thức vận hành, hệ thống tài sản công thường được phân chia thành các nhóm cấu phần chủ yếu sau:
- Tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp: Bao gồm trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp trường học, bệnh viện, nhà văn hóa, trang thiết bị văn phòng chuyên dụng, phương tiện vận tải công vụ được giao cho các cơ quan trực tiếp sử dụng để thực thi nhiệm vụ công vụ.
- Tài sản kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội: Là hệ thống giao thông cầu đường, cảng biển, mạng lưới cấp thoát nước, công trình thủy lợi hồ đập, hệ thống chiếu sáng đô thị và công viên cây xanh phục vụ lợi ích công cộng và phát triển dân sinh.
- Tài nguyên thiên nhiên quốc gia: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, tài nguyên rừng, không phận, vùng biển và thềm lục địa thuộc chủ quyền quốc gia.
- Tài sản công nghệ và phi vật chất: Bao gồm hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia, quyền sở hữu trí tuệ nhà nước, nhãn hiệu quốc gia, dải tần số vô tuyến điện viễn thông và kho số viễn thông.
- Tài chính công và tài sản dự án: Tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối và các tài sản hình thành từ các dự án hợp tác công tư (PPP).
Khuôn khổ pháp lý và nguyên tắc quản lý tại Việt Nam
Tại Việt Nam, quản lý tài sản công là lĩnh vực được thể chế hóa cao độ trong hệ thống pháp luật. Dấu mốc pháp lý trọng tâm là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15 ban hành năm 2017 bởi Quốc hội khóa 14. Luật đã xác lập hệ thống các nguyên tắc cốt lõi điều chỉnh việc hình thành, quản lý, khai thác và xử lý tài sản công trên phạm vi toàn quốc.
Nguyên tắc nền tảng quy định mọi tài sản công đều phải được nhà nước giao cho đối tượng cụ thể quản lý, sử dụng và phải được hạch toán đầy đủ về hiện vật và giá trị theo chế độ kế toán hiện hành. Việc sử dụng tài sản công phải bảo đảm đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, thực hiện tiết kiệm, chống lãng phí, phòng ngừa tham nhũng và thất thoát. Luật cũng tạo hành lang pháp lý mở đường cho các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được phép liên doanh, liên kết, cho thuê hoặc khai thác thương mại các tài sản nhàn rỗi theo đề án được phê duyệt, tạo nguồn thu tái đầu tư mà không làm thất thoát vốn nhà nước.
Phương thức quản trị danh mục tài sản hiện đại
Trước áp lực gia tăng nợ công và nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng ngày càng lớn, quản trị tài sản công trên thế giới đã trải qua một cuộc cách mạng sâu sắc. Khảo cứu quốc tế của Kaganova và Nayyar-Stone (2000) về kinh nghiệm quản lý bất động sản công trên thế giới đã nhận định rằng rất ít chính quyền quản lý khối tài sản khổng lồ của mình theo tư duy danh mục đầu tư chuyên nghiệp để có thể điều chỉnh chiến lược nhằm phục vụ tốt nhất các mục tiêu công ích.
Kaganova và Nayyar-Stone (2000) nhấn mạnh sự cần thiết phải chuyển dịch từ mô hình sở hữu thụ động mang tính hành chính thuần túy sang mô hình quản trị danh mục năng động tương tự khu vực tư nhân. Cách tiếp cận này yêu cầu xây dựng sổ bộ đăng ký tài sản toàn diện, phân định rõ ràng giữa tài sản phục vụ hành chính công thuần túy và tài sản có tiềm năng sinh lợi kinh tế. Việc áp dụng tính toán chi phí vòng đời tài sản (life-cycle costing) bao gồm cả chi phí duy tu, bảo dưỡng định kỳ và giá trị hao mòn giúp các nhà hoạch định chính sách dự toán chính xác ngân sách dài hạn, tránh tình trạng hạ tầng xuống cấp nghiêm trọng do thiếu kinh phí bảo trì.
Định giá, kiểm toán và chuyển đổi số trong quản lý tài sản
Một thách thức dai dẳng trong quản trị tài sản công là công tác định giá và hạch toán kế toán. Nhiều loại tài sản như công trình di tích lịch sử, bảo tàng, rừng tự nhiên hay công trình giao thông công cộng rất khó xác định giá trị thị trường chuẩn xác. Việc ứng dụng chuẩn mực kế toán công quốc tế đòi hỏi các cơ quan công quyền phải phản ánh đầy đủ khấu hao lũy kế và ghi nhận tài sản theo giá trị hợp lý trên bảng cân đối kế toán quốc gia.
Công cuộc chuyển đổi số đang mang lại những bước tiến vượt bậc trong việc minh bạch hóa tài sản công. Việc xây dựng Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản công tích hợp hệ thống thông tin địa lý (GIS) cho phép giám sát trực quan vị trí địa lý, hiện trạng sử dụng đất đai và công trình công cộng theo thời gian thực. Hệ thống đấu thầu mua sắm công và đấu giá tài sản trực tuyến giúp loại bỏ các hành vi thông thầu, bảo đảm thu hồi giá trị tối đa cho ngân sách nhà nước khi thanh lý hoặc nhượng quyền khai thác tài sản công.
Tóm lại, nâng cao hiệu quả quản trị tài sản công không chỉ là yêu cầu cấp thiết để bảo toàn tài sản của quốc gia mà còn là động lực tăng trưởng kinh tế, củng cố lòng tin của người dân vào tính liêm chính và năng lực điều hành của chính quyền.