Nhà nước phúc lợi (welfare state) là mô hình nhà nước mà trong đó chính quyền sử dụng quyền lực có tổ chức thông qua hệ thống chính trị và hành chính nhằm can thiệp, điều chỉnh các quy luật vận hành tự do của thị trường, bảo đảm mức độ an sinh kinh tế và công bằng xã hội tối thiểu cho mọi công dân. Mục từ này phân tích khái niệm, nguồn gốc lý luận, các mô hình phân loại chế độ phúc lợi kinh điển, các trụ cột vận hành, thách thức tài khóa đương đại và bối cảnh hoàn thiện chính sách an sinh xã hội tại Việt Nam.
Bản chất và các chức năng căn bản
Bản chất của nhà nước phúc lợi bắt nguồn từ sự thừa nhận rằng các cơ chế thị trường tự do, dù tạo ra hiệu quả phân bổ nguồn lực kinh tế, không thể tự động bảo đảm công bằng xã hội hoặc bảo vệ người dân trước các rủi ro mang tính cấu trúc. Trong công trình nghiên cứu kinh điển công bố năm 1961, nhà sử học Asa Briggs đã đưa ra một định nghĩa mang tính nền tảng cho ngành khoa học xã hội. Theo Briggs (1961), nhà nước phúc lợi là một hình thái nhà nước mà trong đó quyền lực công được tổ chức và vận hành một cách chủ động nhằm biến đổi sự vận động tự nhiên của các lực lượng thị trường theo 3 phương hướng cốt lõi.
Phương hướng thứ nhất là bảo đảm một mức thu nhập tối thiểu cho các cá nhân và hộ gia đình, độc lập với giá trị thị trường của tài sản hay sức lao động mà họ sở hữu. Phương hướng thứ hai là thu hẹp phạm vi của tình trạng bất an sinh bằng cách tạo điều kiện cho các cá nhân và gia đình ứng phó với những biến cố xã hội khó lường trước, chẳng hạn như ốm đau, thương tật do tai nạn, thất nghiệp ngoài ý muốn hoặc tình trạng mất sức lao động khi bước vào tuổi già. Phương hướng thứ ba là bảo đảm cho tất cả mọi công dân, không phân biệt địa vị hay giai cấp, được tiếp cận các tiêu chuẩn dịch vụ xã hội tối ưu đã được thừa nhận rộng rãi trong cộng đồng.
Một khái niệm then chốt gắn liền với sự hình thành nhà nước phúc lợi là quyền công dân xã hội. Quyền công dân xã hội khẳng định rằng quyền được hưởng an sinh, chăm sóc y tế và giáo dục không phải là một đặc quyền hay sự ban ơn từ thiện, mà là một quyền xã hội của công dân được bảo đảm thông qua hệ thống pháp luật và chính sách công gắn liền với tư cách thành viên bình đẳng trong cộng đồng. Sự phát triển này thúc đẩy quá trình phi hàng hóa hóa, tức là mức độ mà một cá nhân có thể tự do duy trì đời sống vật chất và tinh thần đạt chuẩn xã hội mà không hoàn toàn phụ thuộc vào việc phải bán sức lao động từng ngày trên thị trường.
Quá trình hình thành và phát triển lý thuyết
Về mặt lịch sử, các mầm mống thể chế của nhà nước phúc lợi xuất hiện sớm nhất thông qua các đạo luật bảo hiểm xã hội bắt buộc vào cuối thế kỷ 19, tiêu biểu là hệ thống bảo hiểm xã hội do Thủ tướng Đức Otto von Bismarck khởi xướng nhằm ổn định trật tự xã hội trước áp lực của phong trào công nhân công nghiệp. Tuy nhiên, khái niệm nhà nước phúc lợi hiện đại chỉ thực sự định hình rõ nét và phát triển mạnh mẽ sau cuộc Đại khủng hoảng kinh tế toàn cầu và sự kết thúc của các cuộc chiến tranh quy mô lớn.
Báo cáo mang tính lịch sử của William Beveridge công bố năm 1942 tại Vương quốc Anh đã đặt nền móng lý luận cho hệ thống an sinh xã hội phổ quát bao trùm từ lúc sinh ra cho đến khi qua đời, nhắm vào việc đẩy lùi 5 hiểm họa xã hội lớn gồm bần cùng, bệnh tật, vô tri, điều kiện nhà ở tồi tàn và thất nghiệp. Giai đoạn từ sau năm 1945 đến những năm cuối thập kỷ bảy mươi của thế kỷ hai mươi thường được các nhà xã hội học ghi nhận là thời kỳ hoàng kim của nhà nước phúc lợi tại Tây Âu và Bắc Mỹ, khi tăng trưởng kinh tế cao cùng sự đồng thuận chính trị rộng rãi đã cho phép các chính phủ mở rộng quy mô chi tiêu công và thiết lập các hệ thống bảo trợ toàn diện.
Kể từ những thập kỷ cuối của thế kỷ hai mươi trở đi, trước các cuộc khủng hoảng dầu mỏ, tình trạng lạm phát kèm suy thoái và sự trỗi dậy của chủ nghĩa tân tự do, lý thuyết về nhà nước phúc lợi bước vào giai đoạn tái cơ cấu sâu sắc. Các nhà nghiên cứu chuyển trọng tâm từ việc đơn thuần mở rộng quy mô chi trả sang đánh giá hiệu quả thể chế, tính bền vững của ngân sách công và mối quan hệ tương tác phức tạp giữa nhà nước, thị trường và gia đình.
Phân loại các chế độ phúc lợi
Nghiên cứu so sánh chính sách xã hội có bước đột phá lớn vào năm 1990 khi nhà xã hội học Gøsta Esping-Andersen xuất bản tác phẩm Ba thế giới của chủ nghĩa tư bản phúc lợi. Dựa trên phân tích thể chế đa quốc gia, Esping-Andersen đã xây dựng một khung phân loại kinh điển gồm 3 chế độ phúc lợi tư bản chủ nghĩa, được đo lường thông qua 2 biến số then chốt là mức độ phi hàng hóa hóa và cấu trúc phân tầng xã hội mà chính sách tạo ra. Tác phẩm này được Emmenegger, Kvist, Marx và Petersen (2015) khẳng định là một trong những công trình nghiên cứu có sức ảnh hưởng sâu rộng nhất trong khoa học xã hội đương đại. Theo tổng quan học thuật của Arts và Gelissen (2002), 3 chế độ phúc lợi nguyên bản của Esping-Andersen bao gồm chế độ tự do, chế độ bảo thủ nghiệp đoàn và chế độ dân chủ xã hội.
Chế độ phúc lợi tự do
Trong chế độ phúc lợi tự do, thị trường được coi là cơ chế chủ đạo và ưu tiên hàng đầu để phân phối các nguồn lực và an sinh xã hội. Vai trò can thiệp của nhà nước bị hạn chế ở mức tối thiểu, chủ yếu đóng vai trò lưới an toàn cứu trợ cuối cùng. Các chương trình trợ cấp xã hội thường áp dụng quy trình thẩm định thu nhập và tài sản rất nghiêm ngặt, gắn với các điều kiện ràng buộc khắt khe và mang tính kỳ thị xã hội nhất định. Mức độ phi hàng hóa hóa trong mô hình này ở mức rất thấp, buộc người lao động phải phụ thuộc lớn vào việc bán sức lao động trên thị trường hoặc tự mua các gói bảo hiểm thương mại tư nhân. Các quốc gia điển hình áp dụng chế độ này gồm Hoa Kỳ, Vương quốc Anh và Úc.
Chế độ phúc lợi bảo thủ nghiệp đoàn
Chế độ phúc lợi bảo thủ nghiệp đoàn bắt nguồn từ truyền thống lịch sử của các nước lục địa châu Âu, nơi nhà nước sẵn sàng can thiệp mạnh mẽ nhưng không nhằm mục tiêu cào bằng xã hội mà nhằm duy trì trật tự và sự phân tầng địa vị sẵn có. Hệ thống an sinh xã hội được tổ chức chủ yếu dựa trên các quỹ bảo hiểm xã hội theo ngành nghề, trong đó mức hưởng trợ cấp và lương hưu tỷ lệ thuận trực tiếp với mức đóng góp và thời gian tham gia thị trường lao động chính thức. Vai trò của gia đình truyền thống được đề cao thông qua nguyên tắc bổ trợ, nghĩa là nhà nước chỉ can thiệp khi khả năng tự chăm sóc của gia đình và cộng đồng bị cạn kiệt. Mức độ phi hàng hóa hóa ở mức trung bình. Các quốc gia đại diện tiêu biểu bao gồm Đức, Pháp và Áo.
Chế độ phúc lợi dân chủ xã hội
Chế độ phúc lợi dân chủ xã hội đại diện cho mô hình có mức độ can thiệp sâu sắc và tiến bộ nhất hướng tới sự bình đẳng xã hội toàn diện. Nguyên tắc cốt lõi của mô hình này là tính phổ quát, trong đó mọi công dân đều có quyền thụ hưởng các dịch vụ công ích chất lượng cao và mức trợ cấp xã hội tương xứng mà không phụ thuộc vào tình trạng việc làm hay việc vượt qua các bài kiểm tra thu nhập ngặt nghèo. Nhà nước chủ động thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập mạnh mẽ thông qua hệ thống thuế lũy tiến, kết hợp đầu tư lớn vào các dịch vụ công cộng như nhà trẻ, chăm sóc người cao tuổi và giáo dục miễn phí. Mức độ phi hàng hóa hóa đạt mức rất cao, giải phóng cá nhân khỏi sự lệ thuộc tuyệt đối vào thị trường lẫn sự phụ thuộc vào cấu trúc gia đình truyền thống. Các quốc gia Bắc Âu như Thụy Điển, Na Uy và Đan Mạch là những ví dụ điển hình nhất.
Mô hình phúc lợi Nam Âu
Nhận thấy khung phân loại 3 cụm của Esping-Andersen chưa phản ánh đầy đủ thực tế thể chế tại khu vực Địa Trung Hải, nhà nghiên cứu Maurizio Ferrera vào năm 1996 đã đề xuất một mô hình thể chế bổ sung mang tên mô hình phúc lợi Nam Âu. Theo Ferrera (1996), mô hình này hình thành một cụm thể chế riêng biệt, đặc trưng bởi sự phân mảnh sâu sắc trong hệ thống bảo đảm thu nhập. Trong khi các nhóm lao động thuộc khu vực chính thức được bảo vệ bởi các chế độ hưu trí và bảo hiểm rất hào phóng, thì những người lao động trong khu vực phi chính thức và thanh niên lại đối mặt với lưới an sinh hết sức mỏng manh. Điểm đặc thù của mô hình Nam Âu là sự kết hợp giữa hệ thống thu nhập phân mảnh nói trên với việc thiết lập hệ thống dịch vụ y tế quốc gia phổ quát cho toàn bộ dân cư, đồng thời đặt gánh nặng chăm sóc phi chính thức rất lớn lên mạng lưới gia đình nhiều thế hệ. Các quốc gia tiêu biểu gồm Ý, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Hy Lạp.
| Chế độ thể chế | Mức độ phi hàng hóa hóa | Trụ cột phân phối chính | Hình thức trợ cấp chủ đạo | Mục tiêu phân tầng xã hội | Quốc gia điển hình |
|---|---|---|---|---|---|
| Tự do (Liberal) | Thấp | Thị trường tư nhân | Thẩm định thu nhập ngặt nghèo | Thừa nhận bất bình đẳng thị trường | Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Úc |
| Bảo thủ nghiệp đoàn (Conservative) | Trung bình | Bảo hiểm nghề nghiệp | Đóng góp gắn liền việc làm | Duy trì cấu trúc địa vị xã hội | Đức, Pháp, Áo |
| Dân chủ xã hội (Social Democratic) | Cao | Nhà nước và dịch vụ công | Phổ quát toàn dân | Bình đẳng hóa thu nhập và địa vị | Thụy Điển, Na Uy, Đan Mạch |
| Nam Âu (Southern Model) | Không đồng đều | Gia đình và bảo hiểm hỗn hợp | Hưu trí phân mảnh và y tế công | Phân cực giữa trong và ngoài hệ thống | Ý, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Hy Lạp |
Các trụ cột can thiệp và cơ chế vận hành
Hệ thống kỹ thuật của một nhà nước phúc lợi hiện đại thường vận hành dựa trên 3 trụ cột cơ bản được kết nối chặt chẽ nhằm bao quát toàn bộ vòng đời của người dân.
Trụ cột thứ nhất là bảo hiểm xã hội, đóng vai trò cơ chế chia sẻ rủi ro tài chính tập thể. Bảo hiểm xã hội vận hành theo nguyên tắc đóng - hưởng, trong đó người lao động và người sử dụng lao động cùng trích nộp một tỷ lệ thu nhập vào quỹ chung dưới sự quản lý và bảo trợ của nhà nước. Quỹ này cung cấp các khoản chi trả bù đắp thu nhập khi người tham gia gặp biến cố như mất việc làm tạm thời, tai nạn lao động, thai sản, bệnh tật dài ngày hoặc khi đủ tuổi nghỉ hưu. Sự can thiệp của nhà nước bảo đảm tính bắt buộc và khả năng chi trả dài hạn, ngăn chặn nguy cơ vỡ quỹ do biến động kinh tế.
Trụ cột thứ hai là trợ giúp xã hội, mang tính chất phi đóng góp và được cấp phát trực tiếp từ ngân sách nhà nước thông qua nguồn thu thuế chung. Trợ giúp xã hội hướng tới các nhóm yếu thế trong xã hội không có khả năng tham gia thị trường lao động hoặc không đủ điều kiện tích lũy bảo hiểm xã hội, chẳng hạn như người khuyết tật nặng, trẻ em mồ côi, người già neo đơn và các hộ gia đình nghèo cùng cực. Đây là công cụ phân phối lại của cải trực tiếp từ nhóm có thu nhập cao sang nhóm dễ bị tổn thương nhất nhằm ngăn chặn nạn đói nghèo cùng cực.
Trụ cột thứ ba là cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản mang tính phổ quát, đặc biệt là y tế công cộng và giáo dục quốc dân. Việc nhà nước trực tiếp đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng trường học, bệnh viện và tài trợ chi phí vận hành giúp giảm thiểu chi phí sinh hoạt thiết yếu của người dân. Cung ứng dịch vụ công không chỉ đóng vai trò an sinh trực tiếp mà còn là khoản đầu tư chiến lược vào nguồn vốn con người, tạo tiền đề nâng cao năng suất lao động xã hội trong tương lai.
Thách thức tài khóa và xu hướng cải cách đương đại
Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu nhiều biến động, mô hình nhà nước phúc lợi truyền thống đang phải đối mặt với những sức ép mang tính sống còn. Thách thức lớn nhất đến từ xu hướng già hóa dân số nhanh chóng tại hầu hết các quốc gia phát triển và đang phát triển. Tỷ lệ người phụ thuộc tuổi già gia tăng kéo theo nhu cầu chi trả lương hưu và chăm sóc sức khỏe tăng vọt, trong khi tỷ lệ dân số trong độ tuổi lao động đóng góp vào quỹ bảo hiểm và nộp thuế lại có xu hướng thu hẹp. Điều này tạo ra nguy cơ thâm hụt tài khóa triền miên và đe dọa sự cân đối của các quỹ an sinh công cộng.
Thách thức thứ hai xuất phát từ sự biến đổi sâu sắc của cấu trúc việc làm dưới tác động của nền kinh tế số và tự động hóa. Sự gia tăng của các hình thức lao động tự do, lao động nền tảng công nghệ và hợp đồng ngắn hạn khiến mô hình bảo hiểm xã hội truyền thống dựa trên quan hệ lao động cố định trở nên khó bao phủ. Nhiều người lao động rơi vào khoảng trống an sinh khi không thuộc đối tượng tham gia bảo hiểm bắt buộc nhưng cũng không đủ điều kiện hưởng trợ cấp nghèo đói.
Bên cạnh đó, các cuộc khủng hoảng ngoại cảnh bất ngờ đặt các hệ thống an sinh vào tình trạng thử thách khắc nghiệt. Đánh giá về tác động của đại dịch COVID-19 đối với chính sách an sinh, Cantillon, Seeleib-Kaiser và van der Veen (2021) đã chỉ ra rằng cuộc khủng hoảng y tế toàn cầu đã buộc các nhà nước phúc lợi lục địa châu Âu phải triển khai hàng loạt biện pháp can thiệp tài khóa và hỗ trợ thu nhập khẩn cấp chưa từng có tiền lệ. Các biện pháp can thiệp này đã phát huy hiệu quả bảo vệ sinh kế tức thời cho người lao động và củng cố quỹ đạo bảo trợ xã hội sẵn có tại các quốc gia này.
Trước các sức ép đó, xu hướng cải cách phúc lợi đương đại đang chuyển dịch mạnh mẽ từ mô hình bảo trợ thụ động sang mô hình kích hoạt lao động. Thay vì chỉ cấp phát tiền trợ cấp tiền mặt đơn thuần, các chương trình hỗ trợ trong xu hướng cải cách này gắn liền với việc đào tạo lại kỹ năng, tư vấn hướng nghiệp và yêu cầu người thụ hưởng chủ động tìm kiếm việc làm, nhằm mục tiêu tối đa hóa tỷ lệ tham gia lực lượng lao động xã hội.
Bối cảnh và chính sách an sinh xã hội tại Việt Nam
Tại Việt Nam, sự nghiệp xây dựng và hoàn thiện hệ thống an sinh xã hội gắn liền với quá trình đổi mới kinh tế và định hướng phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong giai đoạn kinh tế kế hoạch hóa tập trung trước Đổi mới, các chế độ an sinh và phúc lợi chủ yếu mang tính bao cấp, gắn liền với các đơn vị cơ quan nhà nước, xí nghiệp quốc doanh và hợp tác xã nông nghiệp. Khi đất nước chuyển dịch sang nền kinh tế thị trường nhiều thành phần, mô hình bao cấp này bộc lộ nhiều hạn chế về nguồn lực và phạm vi bao phủ.
Nghiên cứu của Chan và Hui (2022) về quá trình chuyển đổi thể chế an sinh tại Việt Nam và Trung Quốc đã phân tích rõ nét sự biến đổi mang tính cấu trúc này. Chan và Hui (2022) chỉ ra rằng quá trình chuyển đổi hậu kinh tế kế hoạch hóa đã từng bước biến đổi mô hình phúc lợi nghề nghiệp bao cấp trước đây thành hệ thống bảo hiểm xã hội hiện đại dựa trên nguyên tắc đóng góp của người lao động và doanh nghiệp, trong khi người lao động chủ động thích ứng và phản ứng trước các thay đổi về quyền lợi hưu trí trong thực tiễn quan hệ lao động.
Đảng và Nhà nước Việt Nam luôn nhất quán quan điểm gắn kết chặt chẽ giữa phát triển kinh tế với thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước đi và từng chính sách phát triển, không hy sinh tiến bộ và công bằng xã hội cũng như môi trường để chạy theo tăng trưởng kinh tế đơn thuần. Nhằm định hình chiến lược phát triển trong kỷ nguyên mới, ngày 24/11/2023, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII đã ban hành Nghị quyết số 42-NQ/TW về tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng chính sách xã hội, đáp ứng yêu cầu sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn mới.
Nghị quyết số 42-NQ/TW xác định mục tiêu phát triển hệ thống chính sách xã hội toàn diện, bao trùm, hiện đại, bền vững, lấy con người làm trung tâm, chủ thể và động lực của sự phát triển. Các nhiệm vụ trọng tâm được đặt ra bao gồm: phát triển thị trường lao động linh hoạt, hiện đại và hội nhập; mở rộng độ bao phủ của bảo hiểm xã hội và bảo hiểm y tế toàn dân tiến tới mục tiêu an sinh toàn dân; nâng cao chất lượng dịch vụ y tế và giáo dục công lập; và hoàn thiện hệ thống trợ giúp xã hội thích ứng linh hoạt với các rủi ro thiên tai, biến đổi khí hậu và già hóa dân số đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
Ranh giới lý thuyết và các vấn đề còn tranh luận
Mặc dù đóng vai trò không thể phủ nhận trong việc duy trì ổn định xã hội và giảm thiểu bất bình đẳng, mô hình nhà nước phúc lợi luôn là chủ đề tranh luận học thuật sâu sắc về ranh giới can thiệp và các hệ quả ngoài ý muốn.
Một vấn đề lý thuyết thường được thảo luận là rủi ro đạo đức và sự phụ thuộc phúc lợi. Các nhà kinh tế học thuộc trường phái cổ điển và tân tự do cho rằng các chính sách trợ cấp thất nghiệp hoặc bảo trợ thu nhập quá rộng rãi và kéo dài có thể làm suy giảm động lực tìm kiếm việc làm của người lao động, tạo ra tâm lý ỷ lại vào ngân sách công. Ngược lại, các nhà xã hội học phản bác rằng mức trợ cấp cơ bản giúp người lao động không bị ép buộc phải chấp nhận các công việc bấp bênh với điều kiện làm việc tồi tệ, từ đó thúc đẩy sự khớp nối hiệu quả hơn giữa kỹ năng lao động và nhu cầu thị trường.
Một giới hạn quan trọng khác được các học giả phê phán là sự thiên lệch giới tính trong các mô hình phúc lợi truyền thống. Các hệ thống an sinh xã hội thời kỳ đầu được thiết kế chủ yếu xoay quanh hình mẫu trụ cột gia đình nam giới làm việc toàn thời gian trong khu vực công nghiệp chính thức. Cách tiếp cận này bỏ qua giá trị to lớn của lao động chăm sóc không được trả công trong gia đình, vốn chủ yếu do phụ nữ đảm nhiệm. Do đó, các chế độ phúc lợi gắn liền với mức đóng góp việc làm vô tình tái tạo và củng cố sự bất bình đẳng kinh tế giữa các giới khi phụ nữ bước vào tuổi già.
Cuối cùng, trong một thế giới toàn cầu hóa với sự dịch chuyển tự do của dòng vốn và nguồn nhân lực, các nhà nước phúc lợi đứng trước bài toán nan giải về chính sách thuế. Thuế suất cao nhằm tài trợ cho các dịch vụ công có thể dẫn đến nguy cơ dịch chuyển dòng vốn đầu tư và nguồn lao động có tay nghề cao sang các quốc gia có mức thuế thấp hơn. Việc tìm kiếm điểm cân bằng tối ưu giữa bảo đảm an sinh xã hội toàn diện và duy trì năng lực cạnh tranh kinh tế quốc gia vẫn là câu hỏi mở đối với mọi chính phủ hiện đại.